miércoles, 28 de julio de 2010

El rol del Estado respecto de los derechos de las minorías ante la discriminación


Por M. Claudia Caputi

Sumario: 1.- Introducción: el fenómeno y las normas tendientes a paliarlo – Delimitación del objeto del trabajo; 2.- La particular situación jurídica de los funcionarios públicos; 3.- El respeto por las normas antidiscriminatorias y el cambio cultural; 4.- La actitud de algunos funcionarios del Estado, analizada en hechos concretos; 5.- Caminando por la senda correcta: los programas destacables; 6.- Epílogo.


1. Introducción: el fenómeno y las normas tendientes a paliarlo – Delimitación del objeto del trabajo:

Si prestáramos una cuidadosa atención, seguramente advertiríamos que, semana a semana, los medios de comunicación dan testimonio de algún suceso en el cual alguien fue discriminado[2]. Por cierto, será de la incumbencia de la sociología u otras ciencias sociales la determinación de si el nuestro es un país con mucha o poca discriminación: un relevamiento o estudio de este tipo excede las ciencias jurídicas y al objeto de este trabajo. Personalmente, mi humilde opinión, basada en la experiencia y en la observación constante, es que en la Argentina no hay problemas tan graves de discriminación, como en otros países.
Pero lo cierto es que la repetición de hechos reprochables y la relevancia que se ha atribuído en los últimos tiempos a los derechos humanos, ha generado la preocupación del mundo jurídico de poner un dique y solucionar los problemas causados por la discriminación. Es que el Derecho suele ir a la zaga de los hechos, y en su constante compromiso en pos del establecimiento de un orden social sobre bases justas que coadyuve a la paz y armonía en la comunidad, debe establecer normas de conducta y sanciones para asegurar aquellos altos objetivos. Así, hemos asistido a la sanción de la Ley Antidiscriminatoria N° 23.592 y a la ratificación de diversos tratados y pactos internacionales en la materia.
Incluso, cabe observar que recientemente, mediante la ley 25.280[3] se ha incorporado a nuestro Derecho la Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad, suscripta en Guatemala el 8 de junio de 1999. La manera amplia en que están formulados los catorce artículos de la Convención, y el hecho de que reiteren en buena medida disposiciones vigentes con anterioridad en el derecho interno, no obstan a que la suscripción de este documento signifique un paso más en pos de la eliminación de barreras discriminatorias y la adopción de medidas positivas que procuren una sociedad más integrada y solidaria. 
Otra novedad de importancia es la ley 25.346[4], por la cual se declara el 3 de diciembre como Día Nacional de las Personas con Discapacidad. En especial, mediante el art. 1° inc. a), se impone “(d)ivulgar las normas que amparan a las personas con discapacidad, especificando los derechos y sosteniendo la responsabilidad de su cumplimiento por parte de los involucrados directos en proporcionarlos y del conjunto de la sociedad en exigirlos”. Además, en virtud del inc. b) del citado artículo, se ordena “(f)ortalecer las acciones tendientes a establecer principios de igualdad de oportunidades superando las desigualdades que en cualquier orden y ámbito, constituyen dificultades para las personas con discapacidad”. Por su parte, el inc. c) del art. 1° manda “(f)omentar conductas responsables y solidarias para recrear una sociedad que incluya y posibilite el logro de los derechos universales para todas las personas con discapacidad”. Guarda especial relevancia el art. 2° de la ley 25.346, pues pone en manos de los “organismos estatales responsables de la atención a las personas con discapacidad” el deber de elaborar, junto con los de las áreas de Educación, Cultura y Deporte, los “programas a implementarse” para cumplir con los objetivos expresados en el art. 1°, y fomentar las “conductas solidarias”. Como puede advertirse, la nueva ley tiende a reforzar el efectivo cumplimiento de la normativa en la materia, que es numerosa, si atendemos a las recopilaciones elaboradas por la doctrina[5]. Por otra parte, la importancia de esta norma se advierte si tenemos presente las estimaciones según las cuales entre el 7 y el 10 % de los argentinos padece algún tipo de impedimento físico[6]. 
Ahora bien, con el fin de acotar la cuestión central de este trabajo, se enfocará el estudio sobre la discriminación de origen estatal. Ello así, por diversos motivos: por una parte, ésta es un área del Derecho en la cual el Estado debe ejercer una activa función pedagógica: de nada serviría reducir los tratados y leyes en la materia a una mera declamación vacía: si el Estado está comprometiéndose por medio de estas normas, es importante que la ciudadanía perciba que se trata de un compromiso sincero en pos de la eliminación de este flagelo.
Por otra parte, el Estado ejerce el poder jurígeno al dictar las leyes y aplicarlas. Esto no quita que deba respetarse y alentarse el establecimiento de fundaciones u organizaciones de todo tipo destinadas a fomentar la integración de las minorías u otros grupos discriminados. Este fenómeno asociativo ha cobrado mayor vigor en los últimos tiempos, pero no puede obstar al rol estatal. Cabe tener presente, además, que según estadísticas elaboradas por el Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo[7] (conocido por sus siglas: INADI), el 36,5 % de los episodios de discriminación se originan en hechos u omisiones provenientes de entidades públicas.[8]
Además, hoy es indiscutible que, para nuestro sistema jurídico, la discriminación es un acto contrario a Derecho, como ha venido declarando el INADI por medio de solicitadas en diversos medios de comunicación, en las que se difundía la habilitación de una línea telefónica gratuita para recibir denuncias[9].

2. La particular situación jurídica de los funcionarios públicos:

Una primera puntualización que cabe hacer consiste en que, desde el punto de vista eminentemente jurídico-administrativo, quienes se desempeñan al servicio del Estado son alcanzados por un plus normativo en materia antidiscriminatoria pues, a las disposiciones genéricas como la ley 23.592 mencionada anteriormente, se les agregan otras que específicamente los obligan a no discriminar, a adoptar políticas que aseguren una igualdad real y no sólo formal, o a denunciar delitos vinculados con la discriminación. Veamos.
En primer lugar, ante la comisión de los delitos contemplados por la ley 23.592, los funcionarios públicos se ven obligados a denunciarlos a la autoridad competente, deber legal que no recae sobre el resto de la sociedad. Este deber se impone en virtud del art. 177 del Código Procesal Penal de la Nación (ley 23.984 y sus modificatorias), según el cual “...tendrán obligación de denunciar los delitos perseguibles de oficio: 1° Los funcionarios o empleados públicos que los conozcan en el ejercicio de sus funciones”. En sentido similar, los regímenes sobre empleo público suelen reiterar normas análogas, como ocurre con la ley 25.164 y el Código de Ética para la Función Pública aprobado mediante el decreto 41/99.
Pero más concretamente, hay que tener en cuenta que para los agentes estatales se han dictado, en época reciente, normas que expresamente imponen el cumplimiento de la legislación antidiscriminatoria. En efecto, en oportunidad de reformar el clásico régimen sobre empleo público que había instaurado la ley 22.140, la ley 25.164, Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional[10] estableció en su art. 24 diversas prohibiciones que, mayormente, reiteran las del régimen anterior, si bien se han incorporado otras nuevas. Entre éstas, cabe destacar la del inc. h), por la cual se impide a los funcionarios “(d)esarrollar toda acción u omisión que suponga discriminación por razón de raza, religión, nacionalidad, opinión, sexo o cualquier otra condición o circunstancia personal o social”.
Además, y con alcance más amplio, el art. 2° inc. a) de la ley 25.188 de Ética para la Función Pública de 1999 (en lo sucesivo, L.E.F.P.) impone a todo servidor público el deber de “cumplir y hacer cumplir estrictamente la Constitución nacional, las leyes y los reglamentos que en su consecuencia se dicten y defender el sistema republicano y democrático de gobierno”.
Pero de manera más específica, y en el ámbito de la Administración Pública Nacional, el art. 25 del decreto n° 41/99, por el cual se aprobó el Código de Ética de la Función Pública (C.E.F.P.), prohíbe al funcionario público la realización de “actos discriminatorios en su relación con el público o con los demás agentes de la Administración”, y le impone “otorgar a todas las personas igualdad de trato en igualdad de situaciones”.[11]
Como puede observarse, han surgido normas explícitas sobre la temática estudiada, lo que muestra la elasticidad del Derecho al adaptarse al contexto histórico y cultural de cada época. Por ejemplo, cabe recordar que durante la época colonial imperaron normas que, incluso, imponían un trato discriminatorio a los administrados que realizaran trámites ante los funcionarios reales. En efecto, se llegó a prever, expresamente, que la atención fuera más atenta para las personas de alta condición social o económica[12]. Hacia el siglo XVIII van desapareciendo de los textos las discriminaciones sociales en el trato de quienes concurrían a las oficinas públicas. Fue con las ideas forjadas en la Revolución Francesa cuando estas concepciones se resquebrajaron y se fue afianzando la idea de una atención igualitaria. Es en este contexto que se forjaron las ideas que permitieron concretar la Revolución de Mayo. En este sentido, es siempre recordado el decreto sobre honores elaborado por Mariano Moreno, que fue aprobado por la Junta Gubernativa en 1810, en el que se defendió la igualdad y el espíritu republicano que se harían una constante en normas posteriores y en nuestro texto constitucional[13]. 


3. El respeto por las normas antidiscriminatorias y el cambio cultural

Pese a que ya han dejado de ser una novedad, las normas antidiscriminatorias han necesitado bastante tiempo para hacerse un lugar en nuestra cultura jurídica. Efectivamente, tanto a abogados como a jueces les llevó más de tres años percatarse realmente de la vigencia de la ley 23.592, y así poder invocarla y aplicarla, permitiendo a esta importante norma desarrollar plenamente sus efectos.
Este fenómeno no debería pasar inadvertido para el mundo jurídico, en aras de procurar la efectiva vigencia de la legislación antidiscriminatoria. En efecto, ésta es una de las áreas en las cuales se da el fenómeno de la anomia,[14] cuya reversión hace imprescindible la toma de conciencia de la sociedad. No podría ser otra la finalidad del legislador al aprobar la ley 24.782, con la cual se procuró en 1997 reforzar el respeto por la ley 23.592, incorporando como art. 4 de esta norma la “obligatoriedad de exhibir en el ingreso a los locales bailables, de recreación, salas de espectáculos, bares, restaurantes u otros de acceso público, en forma clara y visible el texto del artículo 16 de la Constitución Nacional, junto con el de la ley” (se entiende, la 23.592). Asimismo, se establece que aquel texto “tendrá una dimensión, como mínimo de treinta centímetros de ancho, por cuarenta de alto y estará dispuesto verticalmente”, y que deberá incluir un recuadro destacado con la siguiente leyenda: "Frente a cualquier acto discriminatorio, usted puede recurrir a la autoridad policial y/o juzgado civil de turno, quienes tienen la obligación de tomar su denuncia". Pese a lo ordenado, la experiencia indica que estos deberes distan de estar cabalmente cumplidos.
Medidas similares habían sido aprobadas a nivel local, como ocurrió en abril de 1997 cuando el Concejo Deliberante de La Plata aprobó una ordenanza que obliga a los propietarios de establecimientos públicos a convocar a empleados de agencias autorizadas o a policías para la custodia de las instalaciones, como modo de frenar los actos de discriminación. Además, se previó la visita periódica de inspectores para controlar el efectivo cumplimiento de la ordenanza, pudiendo imponerse multas o clausuras[15].
Por otra parte, el objetivo de cambiar las conductas sociales fomentando la solidaridad está claramente explicitado en la recientemente aprobada ley 25.346 sobre Personas con Discapacidad, a la que se ha hecho referencia ut supra, en la página 2.
Cabe destacar que existen otros ámbitos en los que también es necesario concientizar en pos de un cambio en las conductas sociales, como en lo atinente a la ética pública y la protección ambiental, en los cuales el legislador parece haber advertido una problemática similar: el poco respeto por la ley.
Como se adelantó, en materia de normativa la ley 25.188 – L.E.F.P., dispone mediante el art. 41: “las autoridades de aplicación promoverán programas permanentes de capacitación y de divulgación del contenido de la presente ley y sus normas reglamentarias, para que las personas involucradas sean debidamente informadas. La enseñanza de la ética pública se instrumentará como un contenido específico de todos los niveles educativos”.
En forma concordante, desde 1997 la Convención Interamericana Contra la Corrupción, aprobada mediante la ley 24.759 (en adelante, C.I.C.C.) expresa por medio de su Preámbulo la “importancia de generar conciencia entre la población ... sobre la existencia y gravedad” de la corrupción. Concordantemente, el art. III de la C.I.C.C. postula, tanto la toma de conciencia por los funcionarios, como la necesidad de promover la participación de la sociedad en la solución de este problema (incs. 3 y 11, respectivamente).
Otro tanto puede observarse en el plano ambiental, si tenemos en cuenta el art. 27 del Estatuto Organizativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires[16], mediante el cual, por su inc. 14 se dispone “la educación ambiental en todas las modalidades y niveles”; en consecuencia, los convencionales porteños parecen haber identificado a aquélla como otra área que requiere acciones concretas en pos de un cambio cultural.
En suma, para revertir y contener actos o actividades discriminatorias, los legisladores de diversos ámbitos han considerado conveniente la educación en el respeto y la convivencia. Cabe entonces examinar qué actos realizan algunos agentes del Estado que, contrariamente a aquella misión pedagógica, directa o indirectamente pueden instilar en la conciencia de los ciudadanos ideas discriminatorias.

4. La actitud de algunos funcionarios del Estado, analizada en hechos concretos

Es difícil abordar un fenómeno como la discriminación sin hacer referencia concreta a algunos de los hechos que la configuran, de manera que se pasará a describir o mencionar ciertos eventos relativamente recientes. Estos episodios revelan conductas que, en principio (no siempre se puede recabar información sobre desarrollos posteriores de las situaciones comentadas) parecen implicar actos discriminatorios llevados adelante por agentes del mismo Estado, y en ocasión del cumplimiento de funciones públicas[17]. Cabe adelantar que sea cual fuere el sujeto activo del acto de discriminación, éste merecerá el más enérgico reproche y persecución legal. Sin embargo, no deja de ser cierto que el Estado cuenta con enormes recursos, de forma que si alguno de sus integrantes lleva a cabo actitudes discriminatorias, las víctimas de tales actos posiblemente se encontrarán en una situación de particular indefensión o inferioridad.
Por otra parte, parece claro que nuestros poderes públicos no llevan adelante políticas o conductas manifiestamente discriminatorias, dicho esto en el sentido institucional. Ahora bien, cuando alguno de los funcionarios o empleados públicos realiza conductas como las que se detallarán a continuación, es lógico que el afectado perciba que “el Estado lo discrimina”. Tal vez esto sea visto, precisamente, como una generalización indebida (base muchas veces de la discriminación), pero de allí la importancia de que las autoridades superiores subsanen o reviertan actitudes como las mencionadas, en la medida de lo posible, de manera que se perciba que hubo sólo un hecho aislado que no cuenta con el aval de la estructura estatal.

1°) En junio de 1997, una ministra del Poder Ejecutivo Nacional, al comentar incidentes después de una marcha de la FUA, sostuvo que su par de la cartera de Interior –de religión judía– ya debía tener identificados a los autores de aquellos hechos. Una periodista preguntó a la ministra si le creía a su compañero del gabinete, y comentaban que los Diez Mandamientos imponen el deber de no mentir. Entonces, la ministra replicó que el aludido no estaba obligado por el Decálogo, pues “él tiene otra religión”.[18] El episodio demuestra la ignorancia sobre que en el libro del Génesis, surgido en el seno del judaísmo, se relata la entrega a Moisés de las tablas de la ley con los mandamientos, pasajes adoptados después en la teología cristiana. Aquí vemos un ejemplo de la ignorancia que conduce a los prejuicios que, a su vez, llevan a la discriminación.

2°) En agosto de 1998, la Secretaria de Recursos Naturales, al ser interrogada por la prensa con respecto a la remodelación del Centro Cívico de Bariloche, respondió que viajaría a esa ciudad, pero “cuando pase la indiada, porque ahora están todos los chicos allá”.[19] El delegado del INADI en Bariloche entendió que la funcionaria consideraba a los indios “como sujetos peligrosos, de cuidado, o distintos del resto de los argentinos”.

3°) En mayo de 1999, Luis Alberto Aguirre y Perla Gladys Orphans fueron detenidos mientras realizaban un trámite bancario en La Plata, por personal de seguridad de la entidad y personal policial, que dijo: “estos negritos...”. Ambos tenían sus documentos en regla, pero fueron llevados a la comisaría. Orphans fue desnudada para una revisación a fondo, practicada delante de varones. Ambos fueron fotografiados y llevados después al Cuerpo Médico Forense; fueron liberados varias horas más tarde, después de hacerles firmar un acta falsa[20]. Se realizó una denuncia en virtud de la ley 23.592.

4°) En julio de 1999, tres hermanos de apellido Martínez que querían viajar a Miami fueron impedidos de hacerlo, porque el personal de Migraciones y la Policía Aeronáutica creyeron que no eran argentinos, pese a lo que surgía de sus pasaportes, que consideraron falsos. En efecto, los hermanos fueron detenidos en Ezeiza, donde fueron obligados a desnudarse, les gritaron “boliguayos”, les retuvieron los pasaportes y se les imputó el delito de falsificación de documentos. A familiares mujeres que habían ido a despedirlos les dijeron que no parecían argentinas, que lucían como bolivianas, y amenazaron con meterlas presas[21]. La conducta descripta trasunta la idea de que todos los extranjeros se encuentran en nuestro país en contravención con la legislación migratoria. Además, éste es un caso de adopción de estereotipos, según los cuales los argentinos somos blancos, bien vestidos, y aliñados, y quienes no lo sean son extranjeros. Una concepción semejante es la que motivó las airadas reacciones contra investigadores que se animaron a sostener que tanto el Libertador José de San Martín como Juan Domingo Perón tenían madres indígenas. Más allá de que los indicios o pruebas recabados por los historiadores para alcanzar tales conclusiones fueran fidedignos, o no, lo cierto es que quienes negaban las raíces aborígenes de las figuras nombradas no aportaban evidencias que las refutaran. De hecho, lo único que aportaron fue su desagrado por el “menoscabo que implicaría a la dignidad” de los nombrados si fuera cierto que no descienden totalmente de europeos.

5°) Posteriormente, el aeropuerto de Ezeiza volvió a ser escenario de un hecho de discriminación: un funcionario de Mozambique, Antonio Mirasse, llegó el 24 de junio de 2000 a Buenos Aires procedente de Sudáfrica; su destino final era La Paz (Bolivia). Una vez llegado a nuestro país, fue deportado por funcionarios de la Dirección Nacional de Migraciones. El funcionario africano ingresó en tránsito y se dirigía a una asamblea organizada por el Banco Mundial, a la que debían concurrir funcionarios de diversos países. Según su testimonio, le hicieron pasar una verdadera pesadilla: no se le dio de comer ni beber mientras estuvo detenido y le hicieron burlas racistas, llamándolo “Saddam Hussein”.[22] Si bien Mirasse no tenía visa para ingresar a Bolivia, se habían efectuado los trámites para obtenerla al arribar a La Paz. 
Angel Roig, titular de la Dirección Nacional de Migraciones, expresó con sorpresa: “jamás nos dijo que era funcionario”, aunque luego aclaró que no es necesario ocupar un cargo de importancia para ser bien tratado. Menos mal.....

6°) La alumna Citlali Marina Vilte Chávez, de ciudadanía mejicana, había sido elegida por sus compañeros y por los docentes como la mejor estudiante del Centro Provincial de Enseñanza Media N° 14 de Aluminé (a 640 km. de Neuquén). Sin embargo, se le impidió llevar la bandera. La madre, Renée Chávez, de nacionalidad argentina, explicó que había tenido que dejar la Argentina en 1977 por razones políticas y se exilió en México, donde nació su hija, y que luego retornó, con el advenimiento de la democracia. En este caso, después de la denuncia por discriminación, intervino el INADI.

7°) En mayo de 1997, Gladys Viviana Correa, de 30 años y madre de un hijo, fue discriminada por ser ciega. La Sra. Correa trabajaba en un puesto comercial de la calle peatonal en Mar del Plata y había comenzado a estudiar psicología en 1985, sin problemas hasta 1990, obteniendo un promedio de 7,80. Sin embargo, la profesora Nélida Pozzi, titular de una asignatura, le negó en tres oportunidades la posibilidad de rendir el examen final, y sostuvo ante las autoridades universitarias que “una persona no vidente no puede ser psicóloga”.[23] La afectada recordó que hay psicólogos ciegos en todo el mundo y que no pierde la esperanza de tener su consultorio; anunció, también, que presentaría una denuncia por violación a la ley 23.592. La facultad marplatense adoptó una postura ambigua: por una parte sostuvo que “todos los estudiantes tienen los mismos derechos” pero, según los dichos de la afectada, no dio solución al problema, ni realizó acciones para facilitar la situación de la estudiante. 

8°) Otro ejemplo de arbitrariedades contra personas que padecen ceguera, data de febrero de 2000, cuando Alejandra Márquez, una trabajadora social, fue despedida por la citada condición física. Los informes de sus jefes, sin embargo, ponían en claro su impecable desempeño laboral. La afectada manifestó la angustia que le produce tener que probar constantemente que puede desenvolverse en forma adecuada. Si nos atenemos a los informes favorables de sus superiores inmediatos, cabe pensar que las autoridades que suscribieron la baja se dejaron llevar por el mito de presentar a las personas con necesidades especiales como merecedores de lástima o inútiles. Lo correcto, como se ha sostenido en el campo doctrinal, es atender a sus particularidades[24] y “visualizarlos sin exagerar sus aptitudes o incapacidades, con el objeto de que gocen de un sistema de igualdad real de oportunidades y de trato”.[25]
Es importante destacar aquí, para aventar todo prejuicio, el caso de las niñas María Inés Días y Natalia Fuentes, la primera ciega y otra con parálisis (debido a lo cual se moviliza en silla de ruedas), que fueron abanderadas a fines de 1997[26]. Las citadas alcanzaron los mejores promedios en la escuela N° 251 – “Bartolomé Mitre” de la Provincia de La Rioja. Incluso, se puso de resalto el temor de uno de los padres de las niñas, porque anteriormente un alumno con capacidades diferentes había sido privado del honor de ser abanderado, pese a haber obtenido las mejores calificaciones.
En general, en materia de discapacitados ha habido promesas incumplidas y omisiones estatales. Por esto, hasta las mismas autoridades admiten que hay una brecha entre la protección que brinda la normativa y la realidad. Así, el Presidente de la Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas admitió, recientemente, que nuestro país "nunca tuvo una política global de discapacitados". Se ha destacado, por ejemplo, que no se estaría cumpliendo la ley 22.431, que creó un cupo del 4 % de los agentes de las oficinas públicas a los impedidos físicos. Por su parte, la Comisión Nacional de Regulación del Transporte Automotor (CNRT), que regula la prestación del servicio público de transporte, tampoco ha sido efectiva en su exigencia de que las empresas del sector se equipen suficientemente con unidades con piso bajo. Por último, el citado funcionario admitía en su momento que tampoco se había dado pleno cumplimiento a un artículo de la Ley de Cheque, según el cual las sumas recaudadas por multas debían ser destinadas a implementar políticas para personas con impedimentos físicos.
Un signo positivo en esta situación lo constituyen varios fallos recientes, como el dictado el 16 de octubre de 2001 en la causa “M., M. c/ Estado Nacional ‑ Ministerio de Salud y Acción Social ‑ Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas ‑ Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad”, en la cual se ordenó al demandado a proveer la cobertura médica a un menor santafesino con parálisis cerebral, en el marco de un plan de prestaciones básicas de salud dispuestas legalmente en favor de las personas discapacitadas que no contasen con cobertura de obras sociales y carecieran de medios propios para afrontar sus necesidades. Este fallo estuvo en la línea del dictado en la causa “Campodónico de Beviacqua”[27], en la cual el Máximo Tribunal condenó al Estado Nacional a asegurar la entrega regular de los medicamentos que necesitaba un niño incapacitado -residente en la Provincia de Córdoba- desprovisto de la protección de su obra social.

9°) Para demostrar que la sanción de normas expresas no garantiza, cual “varita mágica”, un cambio social, en febrero de 1998 se dio cuenta de la particular situación de discriminación en el directorio del Banco de la Ciudad de Buenos Aires.[28] En efecto, el art. 36 del Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires impone un cupo femenino del 30 % en los organismos dependientes de la Ciudad. Esta norma alcanza, obviamente, al Banco Ciudad, pero cuando originariamente fueron llenadas las vacantes del directorio de la entidad, de ocho miembros, no se postuló a una sola mujer. Si se respetara el artículo citado, por lo menos dos vocales deberían ser de sexo femenino, de modo que la noticia suscitó la queja de legisladoras y militantes políticas en febrero de 1998.

10°) En un Hospital de Niños de La Plata se había colocado un cartel que advertía que no se atendería a pacientes del interior ni de países limítrofes. Después, el cartel fue removido, atribuyéndoselo a una desafortunada interpretación de una circular interna[29]. Pero la explicación no fue suficiente para el senador provincial Gustavo Marelli, quien presentó un pedido de informes ante el Ministro de Salud bonaerense. Las autoridades del nosocomio manifestaron ignorar “cómo apareció el cartel”, y aseguraron que se estaba esperando el descargo de quien “haya tenido responsabilidad”, pero eludieron identificar a los empleados involucrados. 
Los medios de comunicación difundieron esta noticia junto con un comentario sobre el mecanismo de autogestión de los hospitales públicos bonaerenses. Según este método de funcionamiento, tales establecimientos están habilitados para reclamar, ante los ministerios de salud de otras provincias o representaciones diplomáticas extranjeras, el cobro de internaciones y tratamientos de alta complejidad de pacientes que no sean originarios de la Provincia de Buenos Aires. Con el fin de asegurar el reintegro, el nosocomio exige una nota de la institución derivante, o un oficio de la Dirección de Migraciones. Sin embargo, el sistema revela falencias, pues varias provincias le deben al Sor María Ludovica más de un millón y medio de pesos. Con referencia a esta situación, las autoridades del nosocomio invocaron inmediatamente el caso de una paciente de 14 años de origen paraguayo, a la que calificaron de “indocumentada”, y destacaron que, sin embargo, la menor había sido atendida. 

11°) En septiembre y octubre de 2000 se dieron a conocer diversas investigaciones sobre allanamientos y encarcelamientos irregulares. Se trataba de operativos policiales fraguados, cuyos destinatarios habían sido inmigrantes, desocupados, y personas marginadas, a quienes se trataba de responsabilizar por hechos delictivos que no habían cometido. De hecho, según pudo comprobarse, los policías intervinientes habían montado las situaciones y fraguado las pruebas. Por lo menos 59 personas inocentes padecieron procesos y encarcelamientos ilegales, como surgió de un estudio global de la Procuración General de la Nación[30].
Según datos preliminares de la investigación, los procedimientos así viciados se realizaban para mejorar las estadísticas del rendimiento policial y para que el agente involucrado lograra ascensos en su carrera. Lo deleznable de tales hechos se patentiza si se piensa que fueron cometidos precisamente por quienes son entrenados y equipados por el Estado para proteger y brindar seguridad a la población.

12°) Como se ha visto, los hechos comentados han ocurrido principalmente en el ámbito de reparticiones o entes de la Administración Pública. Pero, para completar el panorama que se viene describiendo, también cabe mencionar la discriminación llevada a cabo por algún integrante del Poder Judicial, pues éste es precisamente el poder estatal que conscientemente y con singular énfasis, debe tutelar las garantías y derechos constitucionales, y aplicar las leyes y pactos antidiscriminatorios. En este sentido, seguramente será recordado por la conmoción que ocasionó, inclusive en todo el país[31], el caso de un matrimonio que por ser indigente casi pierde a su hija. La situación se conoció a raíz de la denuncia de Teresa Ávila, de 35 años, casada con Matías I. Díaz, quienes habitan una vivienda muy humilde en Cruz del Eje, Provincia de Córdoba. A poco de dar a luz a su sexta hija, la Justicia de Menores intervino y se decidió entregar en guarda a la menor a otra familia. La jueza local interviniente, Susana Guastavino, fundó su fallo en la carencia de condiciones económicas que afectarían la crianza y educación de la niña. Su intervención se inició cuando la menor fue internada con un cuadro de desnutrición, y los padres -cabe destacar que son analfabetos- fueron forzados a firmar papeles cuyo contenido dijeron ignorar. Desde entonces fueron separados de su hija, sin que se les explicara cuál había sido el paradero. Luego de innumerables gestiones (que incluyeron la ayuda de una misionera africana), agravadas por la condición de indigencia del matrimonio Díaz-Ávila, y llegado el expediente a la Cámara Civil de Cruz del Eje, este tribunal revocó lo decidido en la instancia anterior, expresando que se había restringido sin fundamentos la patria potestad; estableció, además, que habían existido diversas irregularidades en el proceso. En suma, la restitución fue ordenada, y finalmente se realizó con un emotivo recibimiento del que participaron decenas de vecinos.
Un dato que quedó en claro –a raíz de una investigación preliminar– es que el caso descripto no había sido el único, y que varios menores habían sido separados de sus padres por decisión del mismo juzgado cordobés. Una constante a lo largo del episodio fue el reclamo de los padres de la bebé, quienes repetían que habían sufrido discriminación por ser pobres. 

Ahora bien, una vez producido algún episodio como los antes descriptos, resulta imprescindible que la población llegue a saber qué se ha hecho por remediarlo. De esta manera, se podrá evaluar si el engranaje legal se ha movido de manera eficiente para revertir la acción u omisión antijurídica. Por lo general –y aquí hay que guiarse prácticamente por lo informado por los medios de comunicación– ha habido algún tipo de reacción, máxime cuando los hechos tomaban estado público. Sin embargo, no siempre se advierte una respuesta oportuna o enérgica. En última instancia, la rapidez, efectividad y vigor de la reacción estatal debería merecer igual o mayor difusión que el acto discriminatorio, si se quiere convencer que el Estado no ampara conductas de esta índole. 

5. Caminando por la senda correcta: los programas destacables

Para que el panorama analizado en la sección anterior resulte más o menos balanceado, también hay que poner de resalto las diversas iniciativas públicas encaminadas a contener y revertir la discriminación. A continuación se comentan algunas de las más recientes:
1°) El Ministerio de Educación de la Nación lleva adelante, de manera muy satisfactoria, programas de pasantías para impedidos físicos. Desde 1992, 85 personas se beneficiaron con esta iniciativa, y para muchos de ellos constituyó el primer empleo, que después le abrió las puertas para continuar los estudios y favorecer la inserción laboral.[32] Una experiencia típica es la de Carlos Díaz, de 22 años, quien venció sus temores iniciales y fue ganando confianza a medida que se acostumbraba al programa. Como tenía conocimientos de mecánica, se le encargó la limpieza y aceitado de rotativas y otras máquinas, para pasar luego a la impresión de planillas. Fue así como, posteriormente, obtuvo un contrato de trabajo en el Centro de Impresiones, y se encuentra cursando estudios de ingeniería electrónica en la Universidad de Buenos Aires. 
2°) Un emprendimiento análogo al anterior es el organizado por las autoridades del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se trata de la producción de bolsas y sobres de papel y cartón, y de bolsas de residuos para consorcios, fabricados por personas con discapacidad mental leve y moderada[33]. El objetivo, obviamente, era que los operarios se sientan útiles e integrados a la sociedad, aunque para alcanzarlo deben superar las dificultades económicas y el desafío de distribuir y comercializar con efectividad los productos. 
3°) Como fruto de la participación de autoridades argentinas en un foro sobre el Holocausto que tuvo lugar en Suecia, se incorporó a nuestro calendario escolar un “Día de la Tolerancia”. Esta fecha sería dedicada a recordar el levantamiento del Gueto de Varsovia y a homenajear a las víctimas del Holocausto. Incluso, fue destacado por las autoridades que los brotes racistas en Europa y la situación generada por el predominio político de Joerg Haider en Austria justificaban la toma de conciencia al respecto[34]. Al difundirse esta medida, se puso de relieve la importancia de algunos contenidos que integran la EGB –Educación General Básica–, como el estudio de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y la necesidad de defender la dignidad humana y de respetar las diferencias. 
4°) Por su parte, el Ministerio de Salud de la Nación lanzó un plan de asistencia sanitaria para medio millón de indígenas, con el cual se procura no sólo mejorar el estado de salud, sino también elevar la calidad de vida de las comunidades aborígenes. El programa involucraba una inversión de más de un millón y medio de pesos, y a su presentación asistieron representantes de las comunidades tehuelche, mapuche, guaraní, quilmes, wichí y toba. Un aspecto que destacaron las autoridades es que las acciones sanitarias se llevarían a cabo “respetando las creencias y valores, sin menospreciar los sistemas de salud aborígenes basados en enfoques holísticos”.[35]
Un elemento que cabe destacar es que en ciertas áreas donde se respetan los cupos para discapacitados, o donde se han puesto en práctica las normas antidiscriminatorias, se ha sabido que tales actitudes se deben a que los funcionarios respectivos tienen algún familiar directo discapacitado, lo cual los sensibilizaría especialmente con tales situaciones. Como se ha observado en esta materia, pareciera que a veces sólo quienes han padecido de cerca la discriminación se mostrarán realmente proclives para detectarla y combatirla[36]. Sin embargo, lo ideal es que la misión pedagógica del Estado, a la que se ha hecho referencia, pueda dar sus frutos y que así toda la sociedad –más allá de su cercanía o identificación con los grupos o individuos que padecen el flagelo de la discriminación– perciba la importancia de convivir sobre bases igualitarias.


6. Epílogo:

Como ha observado destacada doctrina[37], la discriminación es una creación humana (por cierto, de las más vergonzosas y deleznables). En efecto: no hay nada de “natural” en ella, como pretenden justificarse quienes discriminan. En definitiva, resulta una consecuencia de numerosos factores. Y si esto es así, es indispensable que el Estado constituya un factor de convivencia y promueva la integración y tolerancia, como motor del cambio cultural comentado supra, en la Sección 3. En este sentido, cabe pensar que toda sociedad es sensible a los mensajes implícitos, de manera que cada servidor público debe redoblar sus esfuerzos para no realizar conductas reprochables con las que se transmita un mensaje disvalioso a la sociedad. Y ante el supuesto que aquellas se cometan, es importante que las instituciones públicas dejen muy en claro que el funcionario ha sido sancionado en la forma pertinente y que el Estado no avala tales conductas.
En suma, la aspiración es que se fomente la prédica de la tolerancia, y que cada uno de nosotros respete la dignidad y el derecho del otro a ser distinto. Esto, sin esperar al día en que la discriminación nos afecte de cerca: posiblemente entonces sea tarde.




[1] Publicado en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública, Ediciones RAP, febrero 2002- Año XXIV, t° n° 281, págs. 13 a 21. 
[2] Desafortunadamente, también se da testimonio de la acuciante crisis que atraviesa el país por estos momentos. Si bien la gravedad de la situación podría relegar a un segundo plano de prioridades a otras cuestiones, como las que motivan este trabajo, lo cierto es que históricamente se ha comprobado que, justamente en épocas de crisis, la discriminación se agudiza. Aunque no sería correcto atribuír a la emergencia ser la causa de algunos brotes o comentarios discriminatorios, sí puede advertirse que aquélla tradicionalmente ha operado como un elemento disparador en tal sentido. 
[3] Publicada en el B.O. del viernes 4 de agosto de 2000, págs. 1 y 2.
[4] Publicada en el B.O. del lunes 27 de noviembre de 2000.
[5] Una de las más completas en el campo de los impedidos físicos es la realizada por Ester A. Labatón, en su obra: Discapacidad – Derechos y deberes (actualización), Ediciones Centro Norte, Buenos Aires, 1999, en la que se compilan las leyes 23.753 (que establece la toma de medidas para divulgar la problemática de la diabetes), 24.241 (relativa a la provisión de un servicio de telefonía domiciliaria para hipoacúsicos), 24.657 (creadora del Consejo Federal de Discapacidad), 24.844 (sobre facilidades para la adquisición de automotores), 24.901 (por la cual se instituyó un sistema de prestaciones básicas en habilitación y rehabilitación), y los decretos 795/94, 703/95, 762/97, y 914/97 (relativo al Sistema de protección integral de los discapacitados, y mediante el que se reglamentan diversos artículos de la ley 22.431 modif. por la ley 24.314), entre otras disposiciones nacionales y provinciales.
[6] Según surge de la nota “Instituyen el día de las Personas con Discapacidad”, publicada en el diario Clarín del martes 28 de noviembre de 2000, en la cual se informa sobre la sanción de la ley 25.346.
[7] Institución creada mediante la ley 24.515, de 1995, que actualmente funciona en la órbita del Ministerio del Interior.
[8] Así, el 49,7 % proviene de entidades privadas, y el 13,8 % restante de personas particulares, según la nota “Crónicas de la Intolerancia”, publicada en Clarín-Revista de los domingos.
[9] Es el tel. 0800-69408. Los avisos destacados calificando a la discriminación como delito e invitando a denunciarla han sido numerosos, y se ha seleccionado uno de ellos como ejemplo, que se adjunta en el Anexo.
[10] B. O. del 8 de Octubre de 1999.
[11] El artículo continúa previendo que “Se entiende que existe igualdad de situaciones cuando no median diferencias que, de acuerdo con las normas vigentes, deben considerarse para establecer una prelación. Este principio se aplica también a las relaciones que el funcionario mantenga con sus subordinados”.
[12] Así lo expresa José María Mariluz Urquijo, en su obra El agente de la Administración pública en Indias (ed. por el Instituto Internacional de Historia del Derecho Indiano y el Instituto de Investigaciones de Historia del Derecho, Buenos Aires, 1998), cuando comenta una Real Cédula del 16 de mayo de 1609 dirigida al Tribunal de Cuentas de Lima. En esa disposición, se describe el trato preferencial y más atento que debía dispensarse a quienes no fueran la “gente ordinaria” (op. cit., págs. 337 y ss.).
[13] Un comentario exhaustivo del decreto citado y los demás antecedentes históricos relativos a la igualdad puede consultarse en Kiper, Claudio, Derechos de las minorías ante la discriminación, ed. Hammurabi, Buenos Aires, 1998, págs. 105 y ss.
[14] Ver lo que quien suscribe desarrolla sobre el fenómeno de la “lejanía de la ley”, en La Ética Pública, Depalma, Buenos Aires, 2000, en esp. págs. 82 y 83. Con respecto de la “anomia”, es interesante la observación de Agustín Gordillo, para quien la constante trasgresión –muchas veces del mismo Estado– al orden jurídico lleva a la necesidad de establecer instituciones y tribunales supranacionales. En efecto, el desenvolvimiento de los países en un escenario globalizado facilita los controles recíprocos (ver La sanción de la Ley de Ética para la Función Pública, en Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública- R.A.P., mayo 2000, año XXII, n° 260, págs. 9 y ss., en esp. pág. 10, también de la autora del presente). 
[15] Véase la nota “Prohíben a los patovicas”, en diario Clarín del sábado 26 de abril de 1997, pág. 65.
[16] Esta norma revela una particular preocupación por la protección contra la discriminación en diversas situaciones: por ejemplo, en materia de cultura, el art. 32 establece la protección y difusión de la identidad cultural “pluralista y multiétnica”; se dedica, asimismo, un capítulo a la “Igualdad entre varones y mujeres” (arts. 36 a 38), otro a las personas mayores (art. 41), y otro a las “personas con necesidades especiales” (arts. 42).
[17] Cabe aclarar que los hechos enunciados constituyen una mínima proporción de todos los que han sido difundidos en los últimos tiempos. Por razones de brevedad, se ha limitado el elenco de casos. En última instancia, lo que queda claro es que los ciudadanos recibimos un “bombardeo” cotidiano sobre la existencia de discriminación (como “dan testimonio” las nueve voluminosas cajas que he reunido con recortes). Esto motiva a pensar por qué no hay formada una percepción en tal sentido: sería cierto, entonces, que sólo quienes han sufrido discriminación son sensibles a ésta. 
[18] Ver al respecto, diario Página 12, del domingo 1° de junio de 1997, pág. 1, se trataba de un diálogo entre Susana Decibe y la periodista Gloria López Lecube, referente a Carlos Corach.
[19] Cfr. diario Clarín del miércoles 12 de agosto de 1998, pág. 56, que da cuenta de los dichos de María Julia Alsogaray, en un reportaje de la radio El Arka de Bariloche.
[20] Así informa el diario La Nación, del martes 25 de mayo de 1999, pág. 10. El hecho ocurrió en una sucursal del Citybank, de calle 47 entre 8 y 9, de La Plata.
[21] Ver diario Clarín del jueves 15 de julio de 1999, pág. 38.
[22] Así se detalla en la nota: “Investigarán si hubo maltrato a un funcionario de Mozambique”, aparecida en el diario Clarín del martes 31 de octubre de 2000. El matutino aclara que el ministro Storani presentaría el caso ante la justicia a la brevedad. En recuadro separado se informa que la denuncia acababa de ser presentada, y que ni la Policía Aeronáutica ni la Dirección de Migraciones habían contestado las notas enviadas por el INADI.
[23] Al respecto, véase el diario Clarín del jueves 15 de mayo de 1997, pág. 48.
[24] Por ejemplo, la Corte Suprema de Canadá interpretó que no era violatorio de la igualdad la ubicación de un niño seriamente discapacitado en una clase de educación especial, con base en recomendaciones de especialistas, y agregó que la acomodación a las características de la persona debe ser razonable. Además, en determinados supuestos, la segregación protege más que discrimina, y hay que respetar la conveniencia del alumno (esta decisión es comentada por Claudio Kiper, en Derechos de las minorías ante la discriminación, op. cit., pág. 337).
[25] Cfr. Kiper, Claudio, Derechos de las minorías ante la discriminación, op. cit., pág. 329.
[26] Ver diario Clarín del martes 9 de diciembre de 1997, nota titulada “Una chica ciega y otra con parálisis, mejores promedios”.
[27] Fallos, 323: 3229. Publicado en el Suplemento de Derecho Constitucional de El Derecho, 24 de noviembre de 2000, págs. 1 a 7, con nota de Augusto M. Morello, “El derecho fundamental a la vida digna”.
[28] Ver Clarín del jueves 12 de febrero de 1998, nota titulada “Las mujeres pelean por el directorio del Banco Ciudad”. 
[29] Se trataba del Hospital Sor María Ludovica, según se informa en Clarín del viernes 3 de noviembre de 2000, pág. 48.
[30] Las noticias al respecto son varias, baste por todas ellas el comentario titulado “Procedimientos policiales ilegales”, en Clarín del viernes 6 de octubre de 2000, pág. 29.
[31] Las alternativas del caso pueden seguirse por las siguientes publicaciones: “Una jueza entregó una beba a otra familia porque los padres son pobres” (martes 6 de junio de 2000), “Vuelve a casa la beba que una jueza entregó a otra familia” (jueves 15 de junio de 2000), y “Emotivo recibimiento a la beba que habían dado a otra familia” (sábado 17 de junio de 2000), todos del matutino Clarín.
[32] Una síntesis de la experiencia recogida por las pasantías puede consultarse en Clarín, del domingo 7 de mayo de 2000, pág. 65, la nota titulada “Un lugar en el mundo laboral para los discapacitados”.
[33] El dato surge del diario Clarín del lunes 8 de mayo de 2000, pág. 49.
[34] Véase la nota “Recordarán en las aulas el día del Holocausto”, en La Nación del 25 de febrero de 2000, en pág. 10.
[35] Según el discurso pronunciado por el ex Presidente de la Nación, en el acto que tuvo lugar el martes 25 de julio de 2000 (ver Clarín del miércoles 26 del citado mes y año, nota titulada “Plan de asistencia sanitaria para 500 mil indígenas”, en la pág. 44).
[36] Disertación efectuada por el juez de cámara Marcos A. Grabivker al abordar la cuestión de los Derechos Humanos y la Discriminación, en el Panel III del II Congreso de Magistrados y Funcionarios de la República Argentina -"Democracia – Justicia - Derechos Humanos"- que tuvo lugar los días 9 y 10 de noviembre de 2000.
[37] Ver, en tal sentido, lo expresado por Kiper, Claudio, en Derechos de las minorías ante la discriminación, op. cit., pág. 51. En un pasaje en el que analiza la problemática del racismo, el autor destaca que los prejuicios no son innatos, sino que son inculcados a los niños por sus padres, en una acción que es posteriormente reforzada por la escuela, donde se utilizan textos basados en estereotipos falaces.

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