PDP c/ Provincia de Santa Fe

Partido Demócrata Progresista c. Provincia de Santa Fe

Corte Suprema de Justicia de la Nación(CS) ,24/06/2003

Dictamen del Procurador General de la Nación:

I. El Partido Demócrata Progresista, representado por el secretario general de la Junta Ejecutiva Nacional, promueve demanda contra la Provincia de Santa Fe, a fin de que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto de la ley local 10.524, con las reformas introducidas por la 12.079 (fs. 2/9 y ampliación de fs. 14).

Sostiene, en resumen, que el sistema implementado -ley de lemas- altera la voluntad popular y el sentido del voto, con afectación de los arts. 1° y 37 de la Constitución Nacional, al tiempo que coarta la facultad de los partidos políticos de designar candidatos, previsto en el art. 38 del texto constitucional.

Asimismo, contradice a la Ley Orgánica de los Partidos Políticos (23.298), invade facultades del Congreso Nacional en materia electoral y crea una desigualdad entre partidos y alianzas políticas.

A fs. 9 vta., el Tribunal corre vista a esta Ministerio Público sobre la competencia y, a fs. 15, dispuso habilitar la feria judicial a tal efecto.

II. En mi concepto, el presente corresponde a la competencia originaria de la Corte, pues, por un lado, la materia del pleito revista manifiesto contenido federal, toda vez que la pretensión de autos se funda directa y exclusivamente en prescripciones de índole federal y la inconstitucionalidad de normas provinciales, en tales supuestos, constituye una típica cuestión de esa especie (confr. dictamen de esta Procuración General publicado en Fallos: 314:329 y precedentes de V.E. de Fallos: 324:2315; 325:388, entre muchos otros).

Por el otro, la acción está dirigida contra una provincia, circunstancia que se revela como uno de los casos reservados a la jurisdicción originaria de la Corte (arts. 116 y 117, Constitución Nacional).

III. Opino, por tanto, que V.E. resulta competente para conocer, en forma originaria, en estas actuaciones. - Enero 14 de 2003. - Nicolás E. Becerra.

I. Tal como se expresó en el dictamen de esta Procuración General obrante a fs. 16, el Partido Demócrata Progresista -representado por el secretario general de la Junta Ejecutiva Nacional- inició acción contra la Provincia de Santa Fe a fin de que se declare la inconstitucionalidad e inaplicabilidad a su respecto de la ley local 10.524, con las reformas introducidas por su similar 12.079.

Sostuvo, en propia síntesis, los siguientes agravios: a) la "ley de lemas" modifica la voluntad expresada mediante el voto al desviarlo hacia el sublema más votado con independencia de que sea o no el elegido por el ciudadano y con ello altera la voluntad popular y el sentido del voto (arts. 1° y 37, Constitución Nacional); b) enajena la facultad de los partidos políticos de designar los candidatos a los cargos políticos y públicos como impone el art. 38 de la Ley Fundamental, al tiempo que contradice la ley nacional de partidos políticos que también otorga esa facultad de exclusión; c) invade facultades propias del Congreso Nacional tanto en materia electoral como en lo relacionado con las personas jurídicas -los partidos políticos- cuya función principal es la de postular candidatos; y d) con la ley 12.079 se crea una desigualdad ante la ley al permitir sublemas a los partidos políticos y negarlos para las alianzas.

II. A fs. 20, V.E. dispuso dar al sub examine el trámite del art. 322 del Cód. Procesal Civil y Comercial de la Nación y, en mérito a la naturaleza de la cuestión planteada, determinó imprimir a la causa el curso del proceso sumarísimo regulado en el art. 498 de igual Código y corrió traslado de la demanda.

III. La Provincia de Santa Fe, a través de su Procurador General, contestó el pertinente traslado a fs. 29/43.

En primer lugar, afirmó que la Corte Suprema era incompetente para entender en la presente causa en jurisdicción originaria, toda vez que, entre otras razones, la sola invocación de normas constitucionales y federales no es, a su criterio, en modo alguno el fundamento idóneo para convocarla ni para sustraer a los tribunales locales el conocimiento inicial del asunto. Máxime, cuando se trata del ejercicio de materias de competencia no delegadas a la Nación.

En otro orden, sostiene que la actora no puede impugnar de inconstitucional a la ley 10.524 en tanto evidencia una contradicción con su propio actuar. Ello es así, porque el partido político que representa participó en por lo menos seis actos eleccionarios bajo el sistema electoral que ataca, lo que constituye, a su entender, un voluntario sometimiento a determinado régimen jurídico. Aduce que, más aún, idéntica presentación formularon en la causa "Partido Demócrata Progresista c/ Santa Fe, Provincia de s/ inconstitucionalidad" -P.362 XXIII- cuya tramitación abandonaron y, consecuentemente, se operó la caducidad, lo cual, a su criterio, configura un comportamiento relevante en orden a la claudicación de su interés impugnativo.

Asimismo, advierte que el "test de razonabilidad" de la ley 10.524 no involucra en mayor medida cuestiones netamente jurídicas sino, antes bien, argumentos de arbitrio político entendidos como la observación de los legisladores respecto de lo que entienden modalidades aptas para ampliar la posibilidad de elección del ciudadano dentro del marco de las mayores opciones convenientes y ciertas. En este sentido, agrega que la visión del legislador al crear el sistema electoral de lemas tuvo la dirección primordial de ampliar la propuesta de candidatos al cuerpo electoral, franqueando el acceso de quienes no lograban obtenerlo dentro de las estructuras partidarias o eran ajenas a ellas, procurando una mayor participación en los problemas comunitarios y provinciales. En pocas palabras, considera que se trata de una opción, tal como ha sido ejercida, referida a una materia no susceptible de control judicial.

Respecto a que el sistema de lemas enajena la facultad de los partidos políticos de designar candidatos, dijo que, si bien el art. 38 de la Constitución Nacional y el art. 2° de la ley 23.298 establecen la competencia exclusiva para la postulación de candidatos en cabeza de aquéllos, ello no determina el modo en que pueda ser ejercida, lo que queda sujeto a las respectivas cartas orgánicas que pueden o no prever la realización de elecciones internas, toda vez que su obligatoriedad sólo surge para cargos electivos nacionales, conforme el art. 29 bis incorporado por la ley 25.611 a su similar 23.298. De este modo, indica, la ley local de lemas no contradice la mentada facultad en tanto la aceptación e inscripción de un sublema depende de su presentación por afiliados partidarios instrumentada mediante el aval con distintos porcentajes y con participación del partido, según cita de los arts. 14 y 16 de la ley 10.524 y su dec. regl. 1447/01. Asimismo, entiende que el actor no alegó que el sistema haya conculcado su régimen interno.

En cuanto a la violación de la voluntad popular que impondría el sistema de lemas, sostiene que quien vota no sólo encamina su intención por una persona sino por el programa que, a la vez, es común a los restantes sublemas tributarios del lema. En cualquier caso, aun al triunfar el candidato no votado por el elector -circunstancia que también se da respecto de la elección de simple voto- los ciudadanos santafesinos saben a ciencia cierta e inicialmente que su voto contribuirá al más votado de los sublemas partidarios, lo que implica una conciencia preliminar sobre las consecuencias de él.

Concluyó también que el agravio referido a la desigualdad de trato entre partidos y alianzas, al impedir que, con la modificación introducida por la ley 12.079, que impone su concurrencia con lista única, éstas conformen sublemas, se contradice con las propias alegaciones de la actora respecto de la desviación del voto, toda vez que de seguir vigente el sistema original que permitía sublemas por alianzas se generaba un régimen de triple voto simultáneo. La modificación al régimen logra la superación del reparo del actor en tanto promueve la tributación sólo a aquellos postulantes que participen de un mismo partido, evitando que el elector vote finalmente por el candidato de otro partido con el que no comparte programas.

A modo de colofón, insiste en que la ley 10.524 crea condiciones de igualdad para aquellos que posean situaciones idénticas, es decir, lemas conformados por partidos con una plataforma electoral común, no constituyendo óbice la conformación de una alianza transitoria electoral, siempre que adopte una única lista de candidatos. Tampoco impide al Partido Demócrata Progresista conformar un lema con otros partidos bajo la nomenclatura de uno de ellos, si lo que se pretende es conservar la diversidad de propuestas de candidatos junto con la confluencia transitoria de fuerzas políticas.

IV. A fs. 60/60 vta., la parte actora manifestó innecesaria la producción de la prueba ofrecida por la Provincia de Santa Fe y alegó el cumplimiento de las disposiciones de la ley de lemas en las elecciones habidas desde su sanción como única vía de poder participar en los actos comiciales, sin que ello implique el consentimiento de la norma.

En ese estado, V.E. pasa el expediente a dictamen de esta Procuración General (fs. 108).

V. Como es sabido, si bien la Constitución Nacional no enuncia de manera sistemática las facultades de la Nación y de las provincias, puede sostenerse que las facultades de la Nación son definidas y las de las provincias indefinidas, desde el momento en que conservan el poder no delegado al gobierno federal. Sin embargo, en materia electoral la Constitución Nacional establece una clara distribución de potestades: le compete a la Nación la fijación de las reglas relacionadas con la elección de autoridades nacionales -ello surge de la delegación realizada por las provincias a su favor para la elección de diputados nacionales (art. 45), senadores nacionales (art. 54) y presidente y vicepresidente de la Nación (art. 94 y sigtes.)-; mientras que garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal y las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno. En este derecho de las provincias está involucrado el de establecer un régimen propio en materia de partidos políticos y régimen electoral y abarca la facultad de establecer el sistema de elecciones (conf. Pablo A. Ramella, "Derecho Constitucional", Ed. Depalma, 3ª ed. actualizada, p. 120; Daniel A. Sabsay, La Ley, 1997-B, 294).

En síntesis, en nuestro país, la legislación referida a la elección de autoridades nacionales tiene que ser nacional y la relativa a la elección de autoridades provinciales tiene que ser local; los estados federales tienen facultad para estatuir su propio régimen electoral por aplicación de los arts. 5°, 121, 122 y 123 de la Constitución Nacional.

La ley provincial 10.524 y su modificatoria han sido sancionadas como resultado del ejercicio de competencias constitucionales propias del poder legislativo local. En este sentido, la Constitución de la Provincia de Santa Fe establece en el art. 29 que "... La Legislatura de la Provincia dicta la ley electoral con las garantías necesarias para asegurar una auténtica expresión de la voluntad popular... Los partidos políticos concurren a la formación y expresión de la voluntad política del pueblo...", por otro lado, legislar en materia electoral figura en la enumeración de las competencias de su Legislatura (art. 55, punto 3).

Sin embargo, si bien es cierto que "... como lo determina el art. 122 de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia 'sin intervención del gobierno federa' con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra 'gobierno' incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe -tal como lo sostuvo en el caso registrado en Fallos: 177:390, al debatirse la validez de la Constitución de Santa Fe de 1921- 'discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al art. 105 de la Constitución Nacional'..." (ver fallo de la C.S.J.N. del 18 de febrero de 2003, "in re": P.3 XXXIX "Partido Justicialista Distrito Electoral de Catamarca c. Catamarca, Provincia de s/ acción declarativa de certeza" -La Ley, 2003-B, 487-). Lo dicho no empece a que la legislación provincial, dictada con apoyo en el art. 122 de la Constitución Nacional, también respete las estipulaciones supremas de ésta. En el precedente recién citado, V.E. ha dicho que "... la Constitución Nacional garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (arts. 5° y 122), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno (arts. 1° y 5°) y encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su funcionamiento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos: 310:804)" (el remarcado es original).

VI. Con relación al sistema denominado ley de lemas o de doble voto simultáneo se han sostenido indistintamente ventajas y desventajas de su implementación. Por nombrar alguna de las diferentes posturas -sin que quepa en este dictamen el examen de todos y cada uno de sus vicios o virtudes- por un lado se ha dicho que combina la representación interna del partido con su representación externa y, de ese modo, profundiza una genuina representación; refleja el pluralismo ideológico de la sociedad y, como tal, marca un avance en el sistema representativo; fortalece la estructura de los partidos políticos y, en tanto la oferta electoral es más amplia, se respeta mucho mejor la voluntad popular. Por el otro, se apunta que un candidato que ha obtenido menos votos en la elección general puede triunfar sobre el que logró, individualmente considerado, más sufragios y provocar una afectación del principio de transparencia representativa; traslada a la sociedad el conflicto interno de los partidos políticos, se niega la democracia partidaria y fomenta el fraccionamiento de las instituciones políticas al provocar su atomización.

El balance de los pro y los contras de la ley de lemas nos lleva a sostener que ningún sistema electoral es perfecto. Las modificaciones o cambios de los sistemas electorales son decisiones políticas que presuponen un acomodamiento de los procesos de selección con el fin de lograr una mejor legitimación de los elegidos frente al cuerpo electoral. Pero, como tales, es innegable que cualquier intento en aras de mejorar el sistema de representación política, beneficia a unos y perjudica a otros o, dicho desde otro punto de vista, potencia a ciertos sectores en detrimento de otros: no hay sistema ideal ni ingenuo.

En este orden de ideas, la conveniencia de adoptar un determinado sistema electoral, escapa al control judicial de constitucionalidad. En efecto, la adopción de uno u otro procedimiento, se traduce en un examen de conveniencia o mérito, extremo que no le compete al Tribunal juzgar desde el momento en que el control de constitucionalidad no comprende la facultad de sustituir a la administración en la determinación de las políticas o en la apreciación de los criterios de oportunidad. Desde antiguo se sostuvo que la misión más delicada que compete al Poder Judicial es la de saber mantenerse dentro de su órbita de jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a otros poderes, toda vez que es el llamado por la ley para sostener la observancia de la Constitución Nacional, y de ahí que un avance de este poder en desmedro de las facultades de los demás revestiría la mayor gravedad para la armonía constitucional y el orden público (Fallos: 311:2580; 321:1252, entre muchos otros).

Por ende, la opción ejercida por el Poder Legislativo local, siempre que se haya observado el principio de razonabilidad, no es revisable porque, además de invadir sus atribuciones, traería como consecuencia una riesgosa inseguridad jurídica en tanto, al desconocerse el ejercicio de sus competencias, no se tendría certeza sobre la permanencia y vigencia de las instituciones.

VII. Sentado todo lo anterior, el tema a dilucidar es si el sistema electoral adoptado por la Provincia de Santa Fe -ley de lemas- se ajusta a las disposiciones de los arts. 1°, 16, 37 y 38 de la Constitución Nacional, como así también a la Ley Nacional de Partidos Políticos 23.298. Es decir, que en el sub lite no se trata de resolver la conveniencia de determinado sistema electoral sino si el elegido resguarda los principios fundamentales de la Constitución Nacional.

VIII. Creo que, más allá de los esfuerzos que realiza el actor para atacar la ley local como contrarios a aquellos preceptos constitucionales, sus agravios no son todos atendibles. La constitucionalidad no es dudosa desde que, a mi criterio, ni el régimen representativo y republicano, ni el derecho al sufragio, ni los derechos de los partidos políticos se ven desnaturalizados al admitirse como sistema electoral la denominada "ley de lemas". Diferente resulta mi punto de vista respecto al trato desventajoso dispensado a las alianzas mediante la modificación introducida por la ley provincial 12.079, lo que evaluaré en acápite aparte.

En efecto, no se advierte que las previsiones contenidas en la ley que se impugna hagan a la esencia de la forma republicana y representativa de gobierno en el sentido que da al término la Constitución Nacional y que constituye uno de los pilares de su contenido. Es claro que el art. 1° de dicha ley, al decir que se adopta la forma de gobierno representativa y republicana, indica la participación del pueblo en las decisiones de gobierno; lo mismo que el art. 22, al expresar que el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes. Esta participación, a mi entender, se halla razonablemente encausada por el sistema electoral seleccionado. Más aún, de estar a una de las posturas relatadas en un apartado anterior -y, sin que ello signifique una inclinación en su favor- podría decirse que la participación de los ciudadanos en la elección del candidato sería aún mayor que de usarse otras técnicas electorales.

La participación necesaria en la formación del gobierno se logra a través del sufragio. Sobre el particular, el art. 37 de la Ley Fundamental garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos -elegir y ser elegido- con arreglo al principio de soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. Es sabido que no hay derechos absolutos, toda vez que la Constitución Nacional garantiza su goce conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio (Fallos: 310:1045; 314:1202; 315:2804; 321:3542; 322:2817, entre muchos otros) y es evidentemente legítimo, en particular, reglamentar el modo de ejercer el derecho del sufragio.

La opción de la Legislatura provincial por determinado sistema electoral en desmedro de otro, según mi criterio, no anula ni debilita el derecho a votar, sólo fija un mecanismo para su ejercicio.

Por otro lado, en cuanto a la alegada violación del art. 38 de la Carta Magna, como ha quedado explicitado en la somera enunciación de los defectos y virtudes del sistema de lemas formulado en apartados anteriores, la definición de un sistema electoral como el de mentas, en principio, repercute sobre la vida de los partidos políticos. Sin embargo, ello no implica su regulación. Ha dicho Maurice Duverger en "L' influence des systèmes électoraux sur la vie politique" (citado por Germán Bidart Campos en "Derecho Constitucional", t. I, Ed. EDIAR, p. 383) que los sistemas electorales funcionan en conexión con los partidos políticos; es por su intermedio como "... se ejerce la influencia esencial de los sistemas electorales sobre la vida política de un país. Según el sistema electoral, puede ser distinto el régimen de los partidos; y, viceversa, según el régimen de los partidos puede ser diferente el sistema electoral".

En rigor, la ley de lemas es una herramienta que tanto trae ventajas como desventajas sobre la vida interna de los partidos políticos, sin que ello implique, en mi opinión, que la influencia del sistema sobre ellos -como en el sub judice- atente contra su existencia como instituciones fundamentales del régimen democrático, que es lo que en definitiva se resguarda con el precepto constitucional.

Además, en lo particular, el Partido Demócrata Progresista no ha acreditado de qué modo el sistema de lemas implementado perjudicó la constitución, organización, gobierno propio y libre funcionamiento de su agrupación política.

Tampoco, en mi parecer, hay mengua en la facultad de los partidos políticos en cuanto a la postulación de candidatos a los cargos electivos, desde el momento en que, si bien en el procedimiento analizado es el electorado en su conjunto -y no los dirigentes partidarios o sus afiliados- el que dirá en definitiva qué candidato es el mejor considerado por la ciudadanía para ejercer el cargo electivo de que se trata, el elegido siempre partirá desde un partido político que lo postuló como uno de sus candidatos.

Con relación al argumento referido a la falta de correlación de la ley provincial de lemas a la ley nacional de partidos políticos 23.298, en tanto y en cuanto ésta expresamente ha dejado acotado su ámbito de aplicación a "... los partidos que intervengan en la elección de autoridades nacionales" (art. 5°) y que la elección de candidatos a través de internas abiertas en los partidos políticos o alianzas electorales nacionales resulta aplicable sólo para los supuestos de presidente, vicepresidente y legisladores nacionales (arts. 29 y 29 bis), la cuestión no se vincula con el acatamiento de aquellos principios superiores que las provincias acordaron respetar sino antes bien se trata de la actuación dentro del marco de competencias que la provincia no delegó en el gobierno federal y que la Constitución reconoció y garantizó como propias de su jurisdicción, por lo que, en principio, cualquier agravio como contrario a la ley nacional 23.298, no puede prosperar. 

Sobre la base de las consideraciones formuladas, en mi opinión, la ley provincial de lemas, en la medida que constituye una legislación electoral razonable, no transgrede los principios y garantías de la Constitución Nacional que el actor alega vulnerados.

Por otra parte, estimo que también resulta relevante para la resolución de la controversia, que el electorado santafecino tenga pleno conocimiento del sistema de representación que los rige desde hace varios años.

En mi concepto, sólo podría sostenerse una falta de legitimación del proceso eleccionario a través de este sistema si los electores no tienen una clara conciencia de que la ley de lemas implica un doble voto simultáneo y su falta de cognición lo transforma en un régimen confuso, incierto o inseguro, situación que, al estar por los variados comicios realizados en la Provincia de Santa Fe desde su sanción, presumo no sucede. En este sentido, recientemente sostuve y aquí reitero, que "la democracia representativa supone, necesariamente, un derecho y un sistema electoral que garantice a los ciudadanos certeza y seguridad al emitir su voto, es decir un marco legal que no sólo permita la participación plena sino que evite y preserve al proceso eleccionario de fraudes y manipulaciones. Tanto la legislación como los controles judiciales que, al efecto se crean, deben tender a la autenticidad de una elección, ya sea en sus aspectos procedimentales como en la garantía de sus resultados en cuanto libre expresión de los electores y respeto por su decisión" (las comillas es original, dictamen del 6 de marzo de 2003, "in re": A.135.XXXVIII. "Alianza Frente por un Nuevo País s/ solicita cumplimiento del art. 54 de la Constitución Nacional").

En este sentido, si bien ningún sistema democrático persiste si el sistema electoral que adopta desconoce la voluntad popular o crea gobiernos que no la reflejan, su legitimidad -más allá de su necesario apego a las normas constitucionales- va a estar dado por la credibilidad y aceptación que genere en la ciudadanía en tanto y en cuanto sean mecanismos genuinos de representación.

IX. Por el contrario, pienso que asiste razón al actor en lo que respecta a la desigualdad establecida por la ley entre los partidos políticos y las alianzas electorales como contraria al art. 16 de la Constitución Nacional.

No existe ninguna norma que impida, en principio, que un partido político pueda conformar una alianza. La formación de convenios, alianzas, acuerdos y coaliciones representa un modo habitual de participación de las agrupaciones políticas en las contiendas electorales. Este mecanismo, mediante el cual dos o más partidos reconocidos suspenden sus antagonismos y un cierto grado de autonomía, coincidiendo en el interés programático o electoral de aliarse con el fin de acrecentar las posibilidades electorales en los comicios, se encuentra comprendida en el "status libertatis" de los propios partidos políticos y nace del derecho constitucional de asociarse con fines útiles (art. 14, Constitución Nacional).

A su vez, esta facultad está contemplada, en el orden nacional, en la ley 23.298 -de partidos políticos- y, en lo que hace al sub lite, tanto en la Ley Provincial de Partidos Políticos 6808 (t.o. 1982) como en la propia ley de lemas 10.524 y su modificatoria 12.079.

En efecto, la modificación introducida por la ley 12.079 a la originaria ley recepta la posibilidad de las agrupaciones políticas de formar alianzas electorales previo "... cumplimiento satisfactorio de los requisitos que a tal fin prevea la Ley Orgánica de Partidos Políticos..." (nuevo art. 3°, ley 10.524). El art. 11 de la ley 6808 (t.o. 1982) establece, entre otros elementos necesarios para la concertación de una alianza, el presentar la plataforma electoral común.

Entiendo que sostener, como intenta la provincia, que la imposibilidad de que las alianzas puedan presentar sublemas radica principalmente en la inexistencia de programa homogéneo, no tiene asidero, desde el momento en que la propia ley lo determina como necesario para su conformación como alianza ante el Tribunal Electoral.

En tales condiciones, la limitación reflejada en la ley de doble voto acumulativo para las alianzas es, en puridad, más un artilugio legal para contrarrestar el caudal de votos que un frente pueda obtener en el acto electoral, que una razonable reglamentación del derecho de asociarse. Se trata, tal vez, de una situación engañosa que la misma ley se encarga de consagrar.

Pienso que, frente a una elección, los partidos políticos y las alianzas deben gozar de iguales derechos y tener las mismas obligaciones. Por el contrario, ese permiso para conformar alianzas pero con impedimentos -que les resta posibilidades ciertas frente a los partidos políticos- provoca, a mi entender, no sólo una contradicción interna de la norma sino, lo que es peor, un desequilibrio dentro del propio sistema electoral que lesiona la garantía de igualdad. 

No se me escapa, además, que sancionar sin más cualquier modificación en el sistema en pleno proceso electoral, tiende a causar perjuicios -más allá de los específicos de desigualdad aquí analizados- que afectan a la vida institucional de la provincia y a la ciudadanía en general toda vez que atentan contra la certidumbre que debe reinar sobre la situación jurídica electoral.

X. Atento a lo expuesto, en mi concepto, debe acogerse la demanda sólo en lo que hace a desigualdad plasmada en la ley 12.079, modificatoria de su similar 10.524, entre partidos políticos y alianzas electorales, sin perjuicio de su rechazo respecto de la declaración de inconstitucionalidad de la ley de lemas en tanto la legislación electoral santafecina no vulnera los principios establecidos en los arts. 1°, 37 y 38 de la Constitución Nacional. Buenos Aires. - Mayo 15 de 2003. - Nicolás E. Becerra.

Buenos Aires, junio 24 de 2003.

Resulta: I) A fs. 2/9 se presenta el Partido Demócrata Progresista, representado por el secretario general de su Junta Ejecutiva Nacional, e inicia una acción declarativa a fin de que se decrete la inconstitucionalidad de la ley provincial 10.524, con las reformas introducidas por la ley 12.079 sancionada el 29 de noviembre de 2002. Dice que esas normas legislativas que consagran el sistema electoral de lemas incurren en la violación de los derechos constitucionales que enumera, a saber: a) enajenan la voluntad expresada mediante el voto, desviándolo hacia el sublema más votado con independencia de que sea querido por el ciudadano o no lo sea, lo que altera la voluntad popular y el sentido del voto con afectación de los arts. 1° y 37 de la Constitución Nacional; b) enajena la facultad de los partidos políticos de designar los candidatos a los cargos políticos y públicos que impone el art. 38 de aquélla; c) invade, por lo antedicho, facultades del Congreso Nacional tanto en materia electoral tan cara a la reforma constitucional de 1994, como en lo relacionado con las personas jurídicas, condición que ostentan los partidos políticos, cuya función principal es la de postular candidatos; y d) la ley 12.709 crea una desigualdad ante la ley al permitir sublemas a los partidos y negarlos a las alianzas.

Considera que el sistema de lemas materializado en la ley 10.524, aun antes de su reforma, suscita agravios constitucionales ya que en su art. 1° adopta, como sistema electoral, el instituto del "doble voto simultáneo" señalando que se lo denomina indistintamente como sistema de lemas cuyo mecanismo, que ejemplifica, desvía y falsea la voluntad del acto jurídico del voto emitido, porque los candidatos no serán representativos de lo que se votó. Ello viola -a su entender- los arts. 1° y 37 de la Constitución.

Sostiene de igual manera, que las normas impugnadas afectan las facultades constitucionales de los partidos políticos, instrumentos esenciales para la formulación del sistema representativo republicano y federal. Si esa condición fue reconocida -dice- cuando se dictó la ley 23.298, tanto más lo fue a partir de la sanción de la reforma de la Constitución en 1994 por la que se incorporaron los arts. 37 y 38. De esa forma asumen rango constitucional.

Afirma que el art. 38 citado atribuye a los partidos políticos competencia para la postulación de los candidatos a cargos públicos electivos, lo que viene escamoteado por la ley aquí atacada. Según su opinión, el sistema anula automáticamente toda la estructura de formación y expresión de la voluntad partidaria. Si se tiene en cuenta que los partidos tienen la exclusividad de nominación de candidatos para cargos públicos electivos y todos ellos tienen reglamentado en sus cartas orgánicas el ejercicio de la democracia interna, por medio de la elección por el total de los afiliados, la posibilidad que otorga la ley de que esos candidatos sean elegidos por los grupúsculos creados por su art. 12, vulnera la facultad constitucional reconocida. Ello avasalla los cuerpos legítimos de condición institucional de las agrupaciones políticas y atomiza la vida de los partidos alterando de raíz la relación entre el votante y el votado.

Con el régimen electoral creado -agrega- se afecta la estructura y organización de los partidos incurriéndose así en un exceso de competencia toda vez que aquéllos son asociaciones con finalidad política cuya regulación es materia de la legislación de fondo según lo dispuesto por el art. 75, inc. 12 de la Constitución.

Se refiere luego a la reforma dispuesta por la ley 12.079. En ese sentido recuerda que no obstante las gruesas inconstitucionalidades de la ley 10.524, ésta mantenía un tratamiento igualitario para todos los partidos políticos y las alianzas por ellos concertadas (arts. 10, ley nacional 23.298, 4° de la ley provincial 6808, modificado por la ley 9129 y finalmente por la propia ley de lemas 10.524).

Es decir -continúa- que todas las agrupaciones políticas "reconocidas para su actuación en los distintos niveles territoriales y las alianzas entre ellos concertadas" eran considerados lemas a todos los fines de la ley. En consecuencia podían presentar todos los sublemas que sus afiliados quisieran proponer. De ello -afirma- son testimonio las decenas de sublemas que participaron en todos los comicios para elegir autoridades ejecutivas y legislativas en los órdenes provincial y municipal en los últimos años.

Sostiene que la desigualdad que la ley 12.079 viene a consagrar debe juzgarse en la singular realidad consistente en que en la Provincia de Santa Fe el panorama electoral ha quedado bifurcado entre el Partido Justicialista -en el gobierno desde 1983- y la Alianza Santafecina, conformada por la Unión Cívica Radical, el Partido Socialista Popular y el Partido Demócrata Progresista. La nueva ley -afirma- autoriza a los partidos a tener sublemas y se los niega a las alianzas, con lo que a pocos meses de la renovación total de los poderes políticos de la provincia se alteran las reglas del juego abusando de la estructura constitucional de la provincia. En efecto, el art. 2° de la ley 10.524 consideraba lemas a los partidos políticos reconocidos por su actuación en los distintos niveles territoriales y a las alianzas entre ellos concertadas, párrafo este último eliminado por la reforma. A su vez, el art. 3°, que se limitaba a reconocer el derecho al lema al partido político o alianza que lo hubiera registrado, se ve modificado de la siguiente manera: "los lemas que cuenten con reconocimiento del Tribunal Electoral de la provincia podrán concertar alianzas con vista a determinada elección... al solo efecto de presentar una única lista común de candidatos".

De tal texto extrae la consecuencia de que mientras antes los partidos o alianzas eran lemas, ahora las alianzas que los partidos puedan formar entre sí padecen de una limitación absoluta y obligatoria: presentar una única lista común de candidatos, es decir que cuando se constituya la Alianza Santafecina, no podrá tener sublemas. 

De tal manera, la ley padece de desigualdad y de desviación de poder. Toda la legislación sobre partidos políticos -agrega- establece una absoluta paridad entre partidos políticos y confederaciones de carácter permanente o alianzas transitorias, tal como sucede en las provincias de La Rioja, Misiones, Salta, Santa Cruz y Tucumán. Conclusivamente, finaliza, la ley 10.524 y su reforma violan los arts. 1°, 37, 38, 75 inc. 12, y las leyes federales electorales.

II) A fs. 29/43 contesta la Provincia de Santa Fe.

En primer lugar, afirma que la Corte Suprema es incompetente para entender en la presente causa por vía de su jurisdicción originaria, toda vez que, entre otras razones, la sola invocación de normas constitucionales y federales no es, a su criterio, en modo alguno el fundamento idóneo para convocarla ni para sustraer a los tribunales locales el conocimiento inicial del asunto. Máxime, cuando se trata del ejercicio de materias de competencia no delegadas a la Nación.

Sostiene que la actora no puede impugnar de inconstitucional la ley 10.524 en tanto evidencia una contradicción con su propio actuar. Ello es así porque el partido político que representa participó en por lo menos seis actos eleccionarios bajo el sistema electoral que ataca, lo que constituye, a su entender, un voluntario sometimiento a determinado régimen jurídico. 

Asimismo, advierte que el "test de razonabilidad" de la ley 10.524 no involucra en mayor medida cuestiones netamente jurídicas sino, antes bien, argumentos de arbitrio político entendidos como la observación de los legisladores respecto de lo que entienden modalidades aptas para ampliar la posibilidad de elección del ciudadano dentro del marco de las mayores opciones convenientes y ciertas. En este sentido, agrega que la visión del legislador al crear el sistema electoral de lemas tuvo como objetivo primordial ampliar la propuesta de candidatos al cuerpo electoral, franqueando el acceso de quienes no lograban obtenerlo dentro de las estructuras partidarias o eran ajenas a ellas, procurando una mayor participación en los problemas comunitarios y provinciales. Considera así que se trata de una opción, tal como ha sido ejercida, referente a una materia no susceptible de control judicial.

Respecto a que el sistema de lemas enajena la facultad de los partidos políticos de designar candidatos, afirma que, si bien el art. 38 de la Constitución Nacional y el art. 2° de la ley 23.298 establecen la competencia exclusiva para la postulación de candidatos en cabeza de aquéllos, ello no determina el modo en que pueda ser ejercida, lo que queda sujeto a las respectivas cartas orgánicas, que pueden prever o no la realización de elecciones internas, toda vez que su obligatoriedad sólo surge para cargos electivos nacionales, conforme al art. 29 bis incorporado por la ley 25.611 a su similar 23.298. De este modo, indica, la ley local de lemas no contradice la mentada facultad en tanto la aceptación e inscripción de un sublema depende de su presentación por afiliados partidarios instrumentada mediante el aval con distintos porcentajes con participación del partido, según cita de los arts. 14 y 16 de la ley 10.524 y su dec. regl. 1447/01. Asimismo, considera que el actor no alegó que el sistema haya conculcado su régimen interno.

Tampoco entiende que exista en el sistema de lemas una violación de la voluntad popular porque quien vota no sólo encamina su intención por una persona sino por el programa que, a la vez, es común a los restantes sublemas tributarios del lema. En cualquier caso, aun al triunfar el candidato no votado por el elector -circunstancia que también se da respecto de la elección de simple voto-, los ciudadanos santafecinos saben a ciencia cierta e inicialmente que su voto contribuirá al más votado de los sublemas partidarios, lo que implica una conciencia preliminar sobre las consecuencias de él.

En otro orden, sostiene que el agravio relativo a la desigualdad de trato entre partidos y alianzas, el impedir que, con la modificación introducida por la ley 12.079, que impone su concurrencia con lista única, éstas conformen sublemas, se contradice con las propias alegaciones de la actora respecto de la desviación del voto. La modificación del régimen logra la superación del reparo del actor en tanto promueve la tributación sólo a aquellos postulantes que participen de un mismo partido, evitando que el lector vote finalmente por el candidato de otro partido con el que no comparte programas.

Considerando: 1°) Que en cuanto a los antecedentes de la causa y la constitucionalidad de sistema de ley de lemas instaurado en la Provincia de Santa Fe a partir de la ley 10.524 corresponde remitirse al dictamen del señor Procurador General, del que se dan por reproducidos los capítulos I a VIII, en razón de brevedad.

2°) Que, en cambio, esta Corte no comparte el criterio del dictamen (capítulos VIII bis/IX), en cuanto a la supuesta inconstitucionalidad de la ley 12.079.

Cabe destacar, en primer lugar, que tratándose del régimen electoral que rige la elección de autoridades locales, resulta fundamental respetar lo dispuesto por el art. 122 de la Constitución Nacional, según el cual "[s]e dan [las provincias] sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del Gobierno Federal" (el subrayado no es del texto). Ello confiere determinadas características al escrutinio de constitucionalidad que se practicará: 

A) Debe partirse de la presunción de constitucionalidad de las normas sub examine, que sólo cederá en presencia de una manifiesta irrazonabilidad de aquéllas;

B) En cuanto a la finalidad perseguida por el legislador local, bastará con constatar la legitimidad de su propósito, sin que quepa examinar los medios alternativos a través de los cuales el Estado provincial pudo haber conseguido iguales objetivos, quizás por aplicación de regulaciones más adecuadas. 

Estos son los rasgos del escrutinio que la doctrina norteamericana llama "deferente" (conf. Stone, Geoffrey R., "Content-Neutral Restrictions" en The University of Chicago Law Review, año 1987, 54:46, p. 50).

3°) Que el legislador provincial ha procurado, al sancionar la ley 12.079, que modificó el sistema de lemas, restringiéndolo a los partidos y vedándolo a las alianzas transitorias, privilegiar a los primeros como instrumentos del sistema democrático, por sobre las segundas. Dijo al respecto el miembro informante del proyecto de ley, en la legislatura provincial: "¿qué es lo que estoy votando, cuando elijo entre un sublema u otro, si estos pertenecen a distintos partidos políticos?" (conf. fs. 40). O sea, la ley 12.079 se propuso permitir la suma (o "acreditación") típica del sistema de lemas cuando se trata de sublemas de un mismo partido político, no cuando son sublemas de una alianza electoral transitoria.

No parece irrazonable la aludida preferencia evidenciada por la ley local. En efecto, de un lado tenemos a partidos políticos de larga (a veces, centenaria) trayectoria, con tradiciones, simbología y cultura propias e intransferibles. Del otro, alianzas electorales transitorias, que como tales son reconocidas por la justicia electoral de la provincia y cuya integración y ámbito territorial va sucesivamente variando con los años (conf. fs. 104/106). Prueba de ello es que de la "Alianza Santafecina" formada para los comicios de octubre del año 2001, no formó parte el Partido Demócrata Progresista, actor en estas actuaciones.

No se trata de considerar en forma desigual a los iguales (como sería si se autorizaran sublemas a un partido y a otro no) sino de tratar distinto a lo que es diverso: partidos políticos y alianzas electorales transitorias. No parece haber en esto discriminación alguna, porque -como lo dice la Provincia a fs. 42 vta.- de ninguna parte surge que haya una obligación constitucional de colocar a los partidos y a las alianzas transitorias en un pie de igualdad, respecto de la suma interna de votos por sublema (fs. 42 vta.). Puede autorizárselo (ley 10.524), o no (ley 12.079): mas tal determinación compete al legislador local, pues está dentro de sus facultades propias.

4°) Que otra finalidad perseguida por quienes dictaron la ley 12.079 fue (al menos así lo afirma la provincia a fs. 41 vta./42) la de acotar el llamado "voto simultáneo" (típico del sistema "de lemas"), al doble voto, eliminando la posibilidad de "triple voto simultáneo": Alianza, partidos (como sublemas de ésta) y sublemas partidarios (corrientes dentro de un partido).

Este tampoco parece un objetivo ilegítimo del legislador provincial que deba ser descalificado, sin perjuicio de que pudo, tal vez, optar por vías diferentes para concretarlo, lo que -dentro del escrutinio que aquí se aplica- no corresponde evaluar al Tribunal. 

El señalado objetivo no resulta analizado en el dictamen de la Procuración. El punto resulta trascendente, especialmente desde la perspectiva del demandante, que cuestionó totalmente el sistema "de lemas" por consagrar, a su juicio, una desviación del voto. Si fuera así, por hipótesis, tal "desviación" se ve circunscripta con la reforma de la ley 12.079, que permite el doble voto simultáneo, pero no el triple.

5°) Que las razones expuestas permiten concluir en la legitimidad de los fines perseguidos por la legislación local impugnada, que en consecuencia, no aparece como irrazonable, sin que ello importe abrir juicio sobre su valor, mérito o conveniencia.

Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General, se rechaza la demanda en todas sus partes, con costas. - Eduardo Moliné O'Connor (según su voto). - Enrique S. Petracchi. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López (según su voto). - Juan C. Maqueda.

Voto de los doctores Moliné O'Connor y López

1°) Que este juicio es de la competencia originaria del Tribunal con los alcances que surgen de lo que a continuación se expone.

2°) Que la pretensión de la parte actora se endereza a lograr la declaración de inconstitucionalidad de las leyes provinciales 10.524 y su modificatoria 12.079. Ataca así el sistema electoral conocido como "ley de lemas" por violatorio de los arts. 1°, 37, 38 y 75, inc. 12, de la Constitución Nacional y, asimismo, el alcance de la reforma dispuesta por la ley 12.079 del 2 de noviembre de 2002, que entiende lesiva del derecho a la igualdad consagrado en el art. 16 de ese texto legal.

Que en lo que atañe al primer aspecto cabe recordar la doctrina de esta Corte expuesta en numerosos precedentes y con particularidad en el caso "Humberto Sisterna" (Fallos: 318:2396). Allí se cuestionaba aquel sistema sosteniendo que así como todo lo concerniente a cargos electivos nacionales se rige por las normas y autoridades federales, lo atinente a los de naturaleza provincial constituyen aspectos propios del derecho público local.

De tal manera, el problema suscitado en torno a la aplicación del sistema de lemas concierne al procedimiento jurídico político de organización de una provincia, es decir, a un conjunto de actos que deben nacer, desarrollarse y consumarse dentro del ámbito estrictamente local, sin perjuicio de que las cuestiones federales que pueden contener este tipo de litigios, sean revisadas, en su caso, por esta Corte por la vía prevista en el art. 14 de la ley 48 (Fallos: 180:87).

3°) Que, como lo determina el art. 122 de la Constitución Nacional, las provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas. Establecen su régimen electoral, eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, "sin intervención del Gobierno federal", con la obvia salvedad de que en este precepto la palabra "Gobierno" incluye a la Corte Suprema, a la que no le incumbe -tal como lo sostuvo en el caso registrado en Fallos: 177:390, al debatirse la validez de la Constitución de Santa Fe de 1921- "discutir la forma en que las provincias organizan su vida autónoma conforme al art. 105 de la Constitución Nacional".

4°) Que la naturaleza y las implicaciones de la cuestión planteada llevan a destacar que este Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, jamás ha descuidado la esencial autonomía y dignidad de las entidades políticas por cuya voluntad y elección se reunieron los constituyentes argentinos, y ha sentado el postulado axiomático de "que la Constitución Federal de la República se adoptó para su gobierno como Nación no para el gobierno particular de las provincias, las cuales, según la declaración del art. 105, tienen derecho a regirse por sus propias instituciones, y elegir por sí mismas sus gobernadores, legisladores y demás empleados; es decir: que conservan su soberanía absoluta en todo lo relativo a los poderes no delegados a la Nación, como lo reconoce el artículo 104" (Fallos: 7:373; 317:1195). Es por ello que la misión más importante de la Corte consiste en interpretar la Constitución Nacional de modo que el ejercicio de la autoridad nacional y provincial se desenvuelva armoniosamente, evitando interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes del gobierno central en detrimento de las facultades provinciales y viceversa. Del logro de ese equilibrio debe resultar la adecuada coexistencia de dos órdenes de gobierno cuyos órganos actuarán en dos órbitas distintas, debiendo encontrarse sólo para ayudarse (Fallos: 186:170; 307:360). En tales términos, no existen razones para que el Tribunal juzgue de la idoneidad constitucional del sistema de lemas, sancionado en el marco de competencias propias de la provincia.

5°) Que debe recordarse, no obstante, que la Constitución Nacional garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (arts. 5° y 122), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno (arts. 1° y 5°) y encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su funcionamiento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos: 310:804). Es sobre la base de tales principios que corresponde ahora considerar el agravio relacionado con la modificación introducida por la ley 12.079 que, a juicio de la parte actora, viola el art. 16 de la Constitución Nacional al imponer una desigualdad de trato al permitir sublemas a los partidos políticos y negarlos a las alianzas.

Como lo sostiene el dictamen del señor Procurador General, no existe ninguna norma que impida, en principio, que un partido político concerte alianzas, facultad que, por lo demás, está contemplada, en el orden nacional, en la ley 23.298 y, en lo que guarda relación específica con el sub lite, en la ley provincial de partidos políticos (ley 6808 t.o. 1982) como en la propia ley de lemas. En efecto, esta última establecía originariamente en su art. 2° que "a los fines de la presente ley, considérase lemas a los partidos políticos reconocidos para su actuación en los distintos niveles territoriales y a las alianzas entre ellos concertadas" (comillas agregado) párrafo, este último, eliminado en la nueva redacción incorporada por la ley 12.079.

6°) Que a esa exclusión de las alianzas como caracterización de los partidos reconocidos se une la modificación que registra el primitivo art. 3°, que consignaba que "el lema pertenece al partido político o alianza que lo haya registrado". En su redacción actual, si bien se admite que los partidos pueden concertar alianzas con vista a determinada elección, ello solo les autoriza a presentar una "única lista común de candidatos" lo que importa que las alianzas no pueden tener sublemas, posibilidad de la que gozan los partidos políticos. Tal limitación no resulta irrazonable dentro del marco de representación electoral buscado por el legislador con la sanción de la ley provincial 12.079, mediante la cual se permite la suma típica del sistema de lemas cuando se trata de sublemas de un mismo partido político, pero no cuando son sublemas de una alianza electoral transitoria.

Esa distinción se asienta en circunstancias objetivas, atinentes al principio de representación, en las que partidos políticos de conformación consistente -a veces, de existencia centenaria confrontan con alianzas electorales variables en su composición, frecuentemente en breves lapsos.

La elección del legislador provincial, que privilegia a los partidos políticos como instrumentos del sistema democrático, por sobre las alianzas, se refleja en lo manifestado por el miembro informante del proyecto de ley, en la legislatura provincial, al preguntarse qué es lo que se vota al elegir entre un sublema y otro, cuando éstos pertenecen a diferentes partidos políticos (fs. 40), que no presentan una misma plataforma sino un propósito electoral transitorio.

7°) Que la señalada distinción no importa considerar en forma desigual a los iguales (como sucedería si se autorizaran sublemas a un partido político y no a otro), sino tratar distinto a lo que es diverso: partidos políticos y alianzas electorales transitorias. No resulta de ello discriminación incompatible con los principios constitucionales, ni con la ley nacional que impone igualdad de trato entre los partidos políticos y las alianzas, pues se asienta en una hipótesis diferente, que regula la representación electoral dentro de las opciones que ofrece la aplicación de la ley de lemas, sin exceder las facultades propias del legislador local.

8°) Que otra finalidad perseguida por quienes dictaron la ley 12.079 fue (al menos así lo afirma la provincia a fs. 41 vta./42) la de acotar el llamado "voto simultáneo" (típico del sistema "de lemas"), al doble voto, eliminando la posibilidad de "triple voto simultáneo": Alianza, partidos (como sublemas de ésta) y sublemas partidarios (corrientes dentro de un partido).

Este tampoco parece un objetivo ilegítimo del legislador provincial que deba ser descalificado, sin perjuicio de que pudo, tal vez, optar por vías diferentes para concretarlo, lo que -dentro del escrutinio que aquí se aplica- no corresponde evaluar al Tribunal. 

El señalado objetivo no resulta analizado en el dictamen de la Procuración. El punto resulta trascendente, especialmente desde la perspectiva del demandante, que cuestionó totalmente el sistema "de lemas" por consagrar, a su juicio, una desviación del voto. Si fuera así, por hipótesis, tal "desviación" se ve circunscripta con la reforma de la ley 12.079, que permite el doble voto simultáneo, pero no el triple.

9°) Que las razones expuestas permiten concluir en la legitimidad de los fines perseguidos por la legislación local impugnada, que en consecuencia, no aparece como irrazonable, sin que ello importe abrir juicio sobre su valor, mérito o conveniencia.

Por ello, habiendo dictaminado el Procurador General, a cuyo dictamen cabe remitir en lo pertinente, se rechaza la demanda en todas sus partes, con costas. - Eduardo Moline O'Connor. - Guillermo A. F. López.